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污水处理厂缘何成为超标大户?

文章导读

我国污水处理厂目前运行情况不容乐观,污水处理厂闲置、污水超标排放等问题普遍存在。污水处理厂超标排放的根源在哪里?如何解决污水超排问题?为此,特别推送一篇由中国环境报记者专访中国水网/中国固废网总编、清华大学环境学院环保产业研究中心主任傅涛的深度文章,以供参考

● 由于一些地方经费不够,可能就会默许企业超标排放。因为污水处理厂处理量少了,水务部门的付费也相应减少。超标排放不会侵犯水务部门的利益,但是却侵犯了公众的利益,而环保部门的职责是依法维护公众的利益。在现实生活中,环保部门和水务部门都是政府的组成部门,环保部门很难对其实施有效监管。

● 政府、事业单位的排水管网更应成为被监管对象。环境法是责任法,地方政府也是责任主体,地方政府影响社会公众的利益,也应当被诉讼,只要政府偷排,也应当被罚。

● 北京市每年给公交系统补贴约200亿元,污水处理每年补贴20亿元就足够完全处理了,政府完全能够补贴得起。钱够不够就是一个什么优先的问题。政府有很多事情要做,经费永远不够,主要是什么优先。

● 在很多国家,污水溢流被认为是政府在侵犯公众的权益。这是一种政府推卸责任的做法。这种做法在很多国家,政府负责人要被问责。

现在的污水处理率是不是虚胖?

■ 污水处理率是个估算出来的数字,只有表征意义,没有实际意义。

记者:最近,媒体频频曝光污水处理厂超标排放问题。我们看到很多地方都号称县县建有污水处理厂,污水处理率超过80%。您觉得,现在的污水处理率是不是虚胖?

傅涛:污水处理厂的污水处理率是污水处理量与污水产生总量的比值。分母是污水产生总量,它是经常变动的,比如被污染后直接排入河道的雨水。所以,污水排放总量并没有人计量,是一个虚数。污水处理厂的处理量是可以计量的,是一个实数。这样的话,分子是一定的,分母是变动的,污水处理率就是估算出来的值,是完全不确切的。不能说污水处理率是虚胖,它可能被夸大了,也可能被缩小了。我们很少提污水处理率,因为这一数据只有表征意义,没有实际意义。

记者:我国城镇污水处理"十二五"总体目标与要求提出,"十二五"末期,城市污水处理率要达到85%。现在看来,这一目标能不能如期实现?

傅涛:理论上说,当然可以达到。有关部门完全可以通过调整污水产生总量估算值的方式,达到提高污水处理率的目标。因此,这个数据仅具有统计意义。

记者:我们了解到,目前很多污水处理厂存在超标排放的问题,"十二五"可否通过整改污水处理厂达到减排目标?

傅涛:污水处理厂属于工程减排,工程减排在"十一五"减排时挑大梁。按照"十一五"减排的算法,污水处理厂建好就算入减排量,即使一些管网建设尚未配套、一些污泥还没有处理,实际上并未实现完整意义上的减排。但是,从算法上,已经将其算入减排量,"十二五"不会再重复计算进去。

污水处理厂超标排放的问题实质是什么?

■ 是水务部门、环保部门、污水处理厂三方责任主体混乱造成的。

记者:为什么作为解决城市污水问题的污水处理厂,却会屡屡排放超标?

傅涛:从根本上说,目前污水处理厂出现的种种问题,反映了社会公共服务管理系统的问题,涉及到污水处理厂的三方,即水务部门、污水处理厂、环保部门责任主体混乱造成的。

无论是新修订的《环境保护法》,还是《水污染防治法》,讲得都很清楚,县以上人民政府对当地水环境质量负责,并不是环保部门对当地水环境负责。当然,政府要由相关职能部门承担污水处理的责任。具体到城市污水,目前主要是水务局负责(有的地方是市政局或建设局负责)。2002年以后,很多地方以政府采购的形式,购买污水处理厂污水处理的服务。

按照正常的逻辑,环保部门所行使的职能是社会管理职能,必须依法管理。而水务部门行使的是政府采购职能,主要依据是所签订的合同,就是政府付钱给污水处理厂,要求处理后水质达到环保部门的要求。

但由于一些地方经费不够,可能就会默许企业超标排放。因为污水处理厂处理量少了,水务部门的付费也相应减少。超标排放不会侵犯水务部门的利益,但是却侵犯了公众的利益,而环保部门的职责是依法维护公众的利益。所以,环保部门把污水处理也作为排放主体是没有问题的。但所谓偷排、不达标,很大程度上是政府购买服务的合同甲方,也就是水务部门责任不到位造成的。而环保部门的监管对象主要是非政府部门。虽然新修订的《环境保护法》明确规定,政府失职造成环境污染也要承担责任,但在现实生活中,环保部门和水务部门都是政府的组成部门,环保部门很难对其实施有效监管。

正是水务部门、环保部门、污水处理厂三方的关系没有理顺,才造成了污水处理厂经常开开关关、经常检修的现象。

记者:按照您的说法,是不是很多污水处理厂存在吃不饱的问题,也与一些政府部门的默许有关?

傅涛:可以这么说。一些水务部门没有足够经费,宁愿污水溢流(让污水不经过处理直接排放)。此外,还有两方面原因。一方面是管网建设不配套,先建好了污水处理厂,管网没有同步建设,造成污水收集不到位。另一方面,污水处理厂吃不饱也是产业结构调整的反映。例如,原来的首钢集团每年排放大量污水,随着产业结构调整,首钢集团迁到了曹妃甸,原来的污水处理厂就出现吃不饱的状况。这种现象在个别园区会出现。

记者:在一些水务部门给付资金不够的情况下,如果污水处理厂按照合同排放污水,但没有达到环保部门的排放标准,责任应该在水务部门,对吗?

傅涛:可以这么说。现在存在一个问题,环保部门看到污水处理厂超标,就处罚污水处理厂。事实上,被罚主体应该是水务部门和污水处理厂这个共同体。如果是偷排,水务部门要求企业达到排放标准,而企业没有达到排放标准偷排的话,被罚的应该是企业。而如果企业完成了合同约定,却依然超标,被处罚的对象应该是政府水务部门,即政府采购的主体。这个时候罚企业,企业是无辜的。

污水处理的费用一般是这样一个流程,老百姓缴纳污水处理费,将钱通过自来水公司代收交给政府财政,政府去购买服务。这样,老百姓把钱交给了政府,政府采购的服务不能满足老百姓对环境质量的要求时,理应承担相应责任。

地方的水务部门和特许经营服务公司是一个整体,接受环境保护部门依法监管。《环境保护法》写得很清楚,是县以上人民政府对环境质量负责。所以,政府的其他职能部门理应成为被监管对象,对环境负责。污水处理厂是责任主体的一部分,但如果政府的责任落实到位,就不会出现污水处理厂责任模糊的问题了。

记者:我也采访过一些BOT污水处理厂,污染排放标准提高之后,污水处理厂不断追加投资,利润变薄。为什么会出现这种情况?

傅涛:污水处理厂的处理标准和收费标准是依据其与水务部门签订的合同。之所以出现污水处理厂提标改造后不断追加投资、入不敷出的问题,主要是因为服务合同规范不清楚。现在大多数的BOT合同约定得并不清晰,原来政府愿意模糊,方便赖账;企业也愿意模糊,方便偷排。要避免政府只要求提标不追加付费的问题,污水处理厂在与政府签订合同时,一定要规范操作、约定清晰。

记者:经费不足是污水处理厂运营维艰的主要原因。有人认为,城市污水处理应该政府负责,由财政拨款建设运营。但目前在污水处理领域广泛引入的BOT模式又成为政府不愿投入的借口。对此您怎么看?

傅涛:我主张政府在能力范围内尽量承担投资责任。

我们推动水务改革的原因,一是解决经费问题,二是可以提高效率。政府建的污水处理厂可能比社会投资建设的高20%~30%,直接运营费用也会高。这样会浪费纳税人的钱,完全没有必要。社会投资的好处是厘清政府与企业的关系。如果都是政府直接投资运营,污水处理厂更没有办法实现有效的环境监管,起诉政府、事业单位,一般法院都不受理,我们可能将面临更为严重的污水横流问题。引入市场机制更有利于监管到位,责任主体落到法人主体时,环境责任才更容易落地。

实际上,污染日益严重的今天,引入企业作为设施运营的责任主体是必然趋势。当然,污水处理厂的建设运营需要由专业的公司承担。一定要强调其专业性。

记者:您认可应当由专业化的污水处理公司处理污水问题,那么,如何加强对污水处理厂的监管?

傅涛:我认为除了完善的政府规制和环境监管外,还要落实新修订的《环境保护法》第五部分写的信息公开,引入公众参与。而公众参与的基础是信息公开。

由于污水处理运营服务带有一定的自然垄断性,因此国际通行的方式是绩效管理,又叫标杆管理,就是参照行业平均绩效水平来考核运营管理单位。水务局是绩效管理的主体,对污水处理厂进行过程管理,控制成本、控制质量。

如何看待污水溢流问题?

■ 政府、事业单位的管网更应当成为被监管对象。

记者:刚刚您说到了污水溢流的问题。为什么会出现这种现象?

傅涛:污水不能存放,而当前一些地方的污水处理能力、处理经费有限,不得不让污水溢流。目前,城镇污水处理率公告数据达到85%,那么,另外的15%去哪了?就是溢流了。事实上,一旦负荷超过了政府与企业的约定,污水就会溢流。所有城市专门有溢流管。目前,在我国,溢流不算超标,但事实上,溢流严重影响水体质量。例如北京,常年不下雨,一下雨,污染物全被直接排入河道。

我们目前存在标准不一的问题,对于有的企业和污水处理厂,要求达到一级B或一级A的标准,一旦超标就会被罚。但对于含有大量污染物的溢流排放却无严格监管。

这种抓点放面的思路是非常不对的。这使我们的环境只有指标,没有质量;只有点,没有面。我们抓的都是点,比如企业,但却放掉了很多面。比如,个体老百姓排入河沟里的污水并不会被追究责任,政府的溢流也不会被处罚。这就像PM2.5问题,只监管电厂,却不整改老百姓散烧煤问题。这样的思路继续下去,即使污水处理报表看起来卓有成效、有关部门工作兢兢业业,我们的环境质量也无法改善。

事实上,政府、事业单位的排水管网更应成为被监管对象。《环境保护法》是责任法,地方政府也是责任主体,地方政府影响社会公众的利益,也应当被诉讼,只要政府偷排,也应当被罚。无论企业还是污水处理厂,都有责任维护公众的环境权益。

记者:刚刚说到,水务部门因为没有足够经费才会让污水溢流,如果再因溢流问题罚款水务部门,那水务部门的污水治理费用岂不是更加捉襟见肘?

傅涛:这是公共财政的导向问题。北京市每年给公交系统补贴约200亿元,污水处理每年补贴20亿元就足够完全处理了,政府完全能够补贴得起。当初中央要求各地建设污水处理厂,很多地方也因经费不足而为难,但现在也建好了。钱够不够就是一个什么优先的问题。如果污水处理优先,即使经费不足,也可以将建设广场的事情延后、将修建政府大楼的事情延后、将修建高速公路的事情延后。总之,政府有很多事情要做,经费永远不够,主要是什么优先。

我说的是《环境保护法》里一个十分重要的原则,即县以上人民政府对当地环境质量负责。但如果落实十分不到位,就会是句空话。

记者:如果对水务部门罚款,钱仍是出自政府财政,又回到政府财政,不过是从这个口袋到了那个口袋,有什么意义呢?

傅涛:确实,这是很多人认为污水溢流不应罚款的理由。但在很多国家,污水溢流被认为是政府在侵犯公众的权益。这是政府推卸责任的做法。这种做法在很多国家,政府负责人要被问责。

事实上,罚款对政府部门来说,其影响作用确实不大。除了对政府部门罚款,还可以有其他处罚方式。比如,新修订的《环境保护法》已经明确提出,要对政府环境保护的失职行为问责。此外,还可以采用区域限批、约谈等措施,这些措施都可以有效规范地方政府的做法,但是需要更高级别的监管部门来完成,因此,环境监管职权上移一级可能更加合适。

记者:新修订的《环境保护法》提供了很多规范政府行为的手段。如何更好地运用这些措施解决污水处理难题?

傅涛:我觉得最重要的是将现有的法律法规落实到位。现在,我们有很完善的政策体系,只是没有执行到位,我们的特许经营办法、政府公共服务采购办法都非常清楚,环保监管政策早已到位。落实政策就能根治污水处理厂面临的诸多问题。

还是那句话,是县级以上人民政府对环境质量负责。所以,政府的其他职能部门理应成为被监管对象,对环境负责。污水处理厂和水务部门都是责任主体的一部分,如果政府的责任落实到位,污水处理厂的问题就会减少。
来源:中国环境报 作者:李莹

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